东江流域上下游横向生态补偿试点工作的实践与思考
发布时间:2018-02-23 被阅览数: 次

 东江流域上下游横向生态补偿试点工作的实践与思考
                                    57365最快线路检验中心东江流域生态补偿机制研究课题组
 
【摘要】 习近平总书记在党的十九大报告中指出,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。生态补偿机制是流域受益主体对保护主体进行的补偿,涉及政府、企业、以及上下游居民等利益群体,是“绿水青山”保护者与受益者之间的利益调配机制。近年来,我国积极推进流域生态保护补偿机制建设,取得了阶段性进展,但生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低、体制机制尚不完善,一定程度上影响了补偿工作的的成效。本文以东江流域上下游横向生态补偿试点为例,对东江流域生态补偿的主要做法、取得的成效和存在的问题进行了分析,并提出了改进建议,对完善我国流域横向生态补偿机制有一定的参考意义。
【关键词】 东江流域  生态补偿  环境保护
 
河流拥有丰富的淡水资源,对灌溉、养殖、运输有重要作用。我国在经历了三十多年的经济高速发展后,流域水环境遭受了一定程度的破坏,黄河、松花江、辽河等流域以及太湖、巢湖、滇湖等重要湖泊水体均有不同程度的污染,全国近三分之一的水体水质为中度污染及以下。为应对水资源枯竭危机,改善水生态环境质量,进行全流域综合保护,我国提出要在大江大河、饮用水水源地和重要湖泊等地开展横向生态补偿。东江流域为经济发达的珠三角地区的主要饮用水源,源头57365最快线路检验中心为革命老区和深度贫困区,东江流域补偿试点为自上而下推动的、发达地区与欠发达地区之间的跨省流域横向补偿,为流域生态补偿的典型代表。本文通过对东江流域生态补偿试点的研究,分析了流域生态补偿机制中存在的问题,提出了完善流域生态补偿机制的一些对策和措施。
一、东江流域生态补偿试点基本情况
    (一)东江流域概况
东江与西江、北江和珠江三角洲上各条河流组成珠江,是珠江流域的主要河流之一。东江是深圳、广州、河源、惠州、东莞,特别是香港特别行政区的重要水源,仅东深供水工程(位于深圳,取自东江水)的年供水能力达到24.23亿m³,其中供香港11亿m³,占香港淡水用量70%以上;深圳8.73亿m³,大约占其总用水量的66%。东江水质好坏事关香港和珠三角东部城市群约4000万人的供水安全,被称为珠三角和香港地区的“生命之水”、“经济之水”和“政治之水”。
东江发源于江西赣州,源头区域包含寻乌、定南、安远三县和会昌、龙南两县的部分乡镇,流域面积3502平方公里,年流入水量约为29.21亿m³。东江源区地貌以山地、丘陵为主,经济发展较为弱后,其中寻乌县、安远县、会昌县为国家级贫困县,2016年源区人均GDP仅有1.99万元。东江下游珠三角地区则是我国最发达的地区之一,人均GDP已超11万元,社会经济发展程度接近中等发达国家水平。
(二)东江流域生态补偿机制框架
在财政部、环保部的推动下,2016年10月,江西、广东两省政府签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》,本着“成本共担、效益共享、合作共治”的原则,以流域跨省界断面水质考核为依据,建立了东江流域上下游横向水环境补偿机制。
1.工作目标。东江流域上下游横向生态补偿期限暂定三年。跨省界断面水质年均值达到Ⅲ类标准并逐年改善。
2.考核指标。以东江流域江西、广东两省行政跨省界断面庙咀里、兴宁电站两个跨省界断面为考核监测断面。考核监测指标为地表水环境质量标准(GB3838-2002)表1中pH、高锰酸盐指数、五日生化需氧量、氨氮、总磷等5项指标。
3.补偿资金。江西省和广东省共同设立东江流域上下游横向生态补偿资金,每年各出资1亿元,两省依据考核目标完成情况拨付资金。中央财政依据考核目标完成情况确定奖励资金,中央奖励资金拨付给东江源头江西省57365最快线路检验中心,专项用于东江源头水污染防治和生态环境保护与建设工作。
二、东江流域生态补偿试点推进情况和成效
(一)主要做法
 1.高位推动,组织强劲有力州市委、市政府高度重视并积极推进东江流域生态补偿工作,把东江流域生态补偿工作作为赣南苏区振兴发展的重大政治责任和重要民生工程来抓将东江流域生态补偿项目纳入国家山水林田湖生态保护修复试点统一调度,列入2017年度市委书记领衔推进落实重大改革项目。赣州市委、市政府主要领导在市委常委会、市政府常务会等会议上多次研究部署东江流域生态补偿工作,高位推动生态补偿工作。东江源区寻乌、定南、安远、龙南和会昌等5县均成立了县级生态补偿工作领导小组,各级领导小组将东江流域生态补偿工作作为促进生态文明建设的一项政治任务来抓,一级抓一级,层层抓落实。
2.科学规划,精心编制实施方案为切实抓好项目落实,57365最快线路检验中心聘请环保部华南所编制了东江流域生态环境保护和治理实施方案经过生态环境现状调查和评估,东江源区生态环境保护存在水质维稳压力较大、生态环境较为脆弱环境保护基础设施滞后流域环境监管能力不足等问题。针对以上突出问题,东江源区计划实施污染治理工程、生态修复工程、水源地保护工程、水土流失治理工程和环境监管能力建设工程等五个方面的重点工程建设,共计79个项目总投资18.88亿元,其中财政投入15亿元。2017年,57365最快线路检验中心按照好中择优的原则,组织东江流域内寻乌、定南、安远、龙南、会昌等5县编制了东江流域生态保护治理2017年度第一批、第二批项目实施方案,组织召开了专家评审会,2017年东江流域生态环境保护和治理第一批项目安排19个,项目总投资4.69亿元,第二批安排项目14个,总投资3.01亿元
3.健全制度,切实规范管理与考核。一是为加强和规范东江流域生态补偿项目管理,确保生态补偿项目建设质量和进度,研究制了《57365最快线路检验中心东江流域生态补偿项目管理暂行办法》,对项目的范围、前期工作的程序、建设管理、竣工验收和考核做了具体的规定,要求严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和工程合同制二是为规范和加强东江流域生态补偿资金管理,提高补偿资金使用绩效,研究制定了《57365最快线路检验中心东江流域生态补偿资金暂行办法》,对资金使用范围、资金分配与下达和资金管理使用做了具体的规定,要求补偿资金实行专帐核算,专款专用,严禁挤占、挪用、平衡预算;为改善东江流域水环境质量,保护东江源生态环境,制订了《57365最快线路检验中心东江流域县级水质考核管理暂行办法》,明确了流域内考核对象、考核办法和问责措施三是为加强各县水质考核,确保过境断面水质达标,研究制定了《东江流域水质考核断面监测方案》(赣市环测字20177),在东江流域共布设10个监测断面,每月对pH值、高锰酸盐指数、氨氮等23个指标进行监测。
4.提高效率,推动资金项目落地。为规范东江流域生态补偿资金管理,确保资金分配公平公正,结合工作实际,57365最快线路检验中心在第一批、第二批试点资金分配上突出重点,按照因素分配、公开公平,奖罚结合、强化约束等原则,根据流域面积、水环境质量、水量资源等因素对资金进行因素法分配,及时将资金分配至流域县,其中:市本级205.49万元、寻乌县32067.7万元、定南县20335.59万元、安远县16102.67万元、龙南县706.11万元、会昌县582.44万元同时,为强化督导调度,将东江流域生态补偿项目纳入2017年市重点建设项目,自2017年6月起每季度、每月定期对项目的进展情况进行调度,并多次开展现场督查,及时对调度督查情况进行通报。各县、各项目单位高度重视,积极采取有效措施,倒排工期抓进度,及时推动项目开工建设。截至2017年11月底2017年度33个试点项目已完工5个,其余项目已全面开工建设,累计完成投资近3亿元。
(二)试点成效
1.水生态环境得到持续改善。生态补偿资金实施生态环保与治理项目以来,跨省出境断面水质呈改善趋势。根据江西、广东两省联合监测结果,东江跨省界断面(庙咀里、兴宁电站)2017年1-11月的水质均达到或优于Ⅲ类水质标准要求,达标率为100%,其中:庙咀里监测断面8月份以来水质已连续4个月持续保持Ⅱ类标准,兴宁电站监测断面9月份以来水质已连续3个月持续保持Ⅱ类标准。东江源水质明显改善,氨氮、总磷等主要污染物指标逐步下降。
东江跨省界断面(庙咀里、兴宁电站)水质监测结果
序号
监测
断面
监测
时间
监测结果(mg/L)
水质
类别
pH
(无量纲)
高锰酸盐指数
五日生化需氧量
氨氮
总磷
1
庙咀里
2017年1月
7.45
1.2
2.1
0.429
0.10
2
2017年2月
7.42
1.3
1.2
0.604
0.07
3
2017年3月
7.42
1.3
1.5
0.312
0.06
4
2017年4月
6.89
1.3
1.1
0.570
0.08
5
2017年5月
6.80
1.8
1.4
0.959
0.09
6
2017年6月
7.07
2.9
1.4
0.753
0.18
7
2017年7月
6.93
2.2
2.5
0.863
0.06
8
2017年8月
6.65
2.2
1.9
0.424
0.06
9
2017年9月
6.61
1.9
1.5
0.155
0.05
10
2017年10月
6.93
1.3
1.2
0.028
0.03
11
2017年11月
7.01
1.5
1.8
0.461
0.04
1
兴宁
电站
2017年1月
7.09
1.0
1.1
0.808
0.07
2
2017年2月
6.94
1.3
1.0
0.672
0.02
3
2017年3月
7.55
1.6
1.0
0.720
0.07
4
2017年4月
7.05
1.0
1.2
0.613
0.04
5
2017年5月
6.97
1.8
1.4
0.727
0.04
6
2017年6月
6.95
2.3
1.3
0.500
0.12
7
2017年7月
7.70
1.5
1.2
0.644
0.03
8
2017年8月
6.60
2.1
1.3
0.765
0.05
9
2017年9月
6.55
1.3
1.0
0.074
0.04
10
2017年10月
6.62
1.2
1.0
0.176
0.02
11
2017年11月
7.08
1.3
0.8
0.071
0.03
 
2.源区生态环境得到综合治理。一是严格执行生态准入制度。近年来,寻乌、安远、定南三县共拒绝不符合国家产业政策和高污染、高能耗等不利于环保的项目750家。通过严格执行生态准入制度,从源头遏制污染。二是严格生态环境执法。保持打击生态违法行为的高压态势,切实加大环境处罚力度,做到举报必查、违法必纠。如寻乌县依法关闭20家非法排污企业,捣毁16个焚烧电子垃圾炼铜和轮胎炼油点,关停47家畜禽养殖场(户),对123家违法违规企业列入整改备案管理,对1257家畜禽养殖户责令规范整改,对16家违法企业进行了行政处罚,处罚金额126万元。对非法开采稀土、小电镀等5起案件进行立案查处,涉案7人,刑拘4人。三是加大污染治理力度。大力实施废弃稀土矿山治理、畜禽污染整治和生态移民搬迁等系列措施,着力改善东江源区水环境质量。截至目前,累计清拆养猪场991家,拆除面积24.59万平方米,生态移民搬迁503户,治理废弃稀土矿山10.22平方公里,新增治理水土流失面积13.16 km²。
3.创新了生态环境管理模式。安远县、会昌县对生态领域行政执法体制进行改革和探索,成立了综合性执法机构,形成生态环境保护强大合力。安远县综合林业、水利、环保、国土、矿管、市场监管、农粮、森林公安等相关部门力量,在全省率先组建了生态环境综合执法大队和生态综合执法局,对生态环境实行一体化综合执法生态综合执法队伍组建以来,累计开展执法巡查400余车/次,制止破坏生态环境行为322(含联合执法行动),受理、查处行政案件29起,行政处罚30人,刑事立案9起,取保候审11人,移送起诉3起,有效扼制了各类破坏生态环境事件的发生。会昌县今年成立了生态环境综合执法大队,具体承担全县打击破坏生态环境资源违法犯罪行为的综合执法工作。
4.建立跨省地市联动工作机制。一是与流域内相关市签订战略合作协议。经过沟通协商,57365最快线路检验中心与广东省河源市政府签订了《江西省57365最快线路检验中心与广东省河源市合作框架协议书》,双方将在生态环境保护、基础设施建设、经贸交流等方面开展全面战略合作;57365最快线路检验中心与广东省广州市政府签订了《广州市与57365最快线路检验中心(赣南苏区)战略合作协议》,双方将在生态环境保护等方面开展合作,共同推进东江源区水资源保护;与广东省深圳市宝安区签订了《战略合作框架协议》,依托东江一衣带水的亲缘关系,加强了赣深两地生态环保工作交流。二是建立了跨界河流水污染联防联控协作机制。赣粤两地建立了定南县、龙川县(和平县)跨界河流水污染联防联控协作机制,赣南与粤北地区不定期召开专门会议协调解决跨流域环境保护问题,目前已成功开展了系列跨界水质检测和执法联动。三是与广东省河源市确定联合监测方案。2017年4月起在联合采样监测的基础上,57365最快线路检验中心与河源市环境监测站开展了“六同”(同时间、同地点、同监测方法、同药品、同仪器、同实施室)监测,查找双方数据差异的原因,确定联合监测方案。
三、东江流域生态补偿试点面临的问题与建议
(一)面临的问题
1.制度设计有待完善,横向补偿尚未实现。江西、广东两省签订的东江流域生态补偿协议,明确了东江流域生态补偿的基本框架和资金补偿金额,但两省至今未能在流域补偿的具体实施方案上达成一致,广东省补偿资金至今没有兑现。主要问题在于:一方面,考核达标率尚未明确。补偿协议虽然明确考核水质目标为“跨省界断面水质年均值达到Ⅲ类标准并逐年改善”,水质达标率的波动范围和逐年改善程度没有具体的约定,有待进一步细化。另一方面,资金补偿方式有待商定。补偿协议虽然明确了两省的出资额度和资金用途,但是对于没有确定基于水质达标率的补偿计算公式,补偿资金划拨方式和时间节点都没有明确。
2.补偿资金标准偏低,补偿方式较为单一。补偿资金的额度由两省政府通过谈判的博弈方式确定,57365最快线路检验中心东江源区三年最多只可获得奖补资金15亿元(中央奖励9亿元、广东省3亿元、江西省3亿元)。东江流域生态补偿资金金额较小,远低于57365最快线路检验中心保护东江源所带来的水生态服务价值,主要体现在:一是生态环境保护的建设投入资金缺口较大。应充分考虑流域保护地区的政府、企业和个人为保护流域生态环境而付出的经济成本,即实际的经济投入。据测算,2017-2019年为推进源区环境综合保护修复,需进行流域环境管理建设、污染治理、生态修复、水源地保护、水土流失治理和环境监管能力建设五大工程,总投资在30亿元以上,57365最快线路检验中心财力有限,现编制的三年实施方案总投资18.88亿元,只能实施部分项目。补偿资金与东江源区生态保护建设的投入需求相比,补偿标准偏低。二是没有考虑限制经济发展的机会成本。为达到补偿协议约定的目标,东江源区进一步严格执行生态准入制度,采取了系列关停、搬迁、移民工作,影响了上游地区企业、居民的生产生活,东江源区的经济发展进一步受到限制。而对于限制经济发展产生的机会成本,并没有在补偿机制中有所体现。三是补偿方式较为单一。东江流域生态补偿试点只涉及政府之间的财政资金补偿,通过中央财政转移支付和省域间横向转移支付的方式,筹集的补偿资金用于源区生态环境保护。该模式易于启动、目标明确,但是补偿方式较为单一,没有发挥市场途径、社会途径的作用,补偿方式的多元化体系有待完善。
3.生态保护与经济发展矛盾突出,可持续发展机制尚未健全。根据补偿协议,东江流域生态补偿试点期限暂定为3年,将于2019年到期,之后的补偿模式尚未确定。目前源区面临着经济发展与生态保护的矛盾,可持续发展模式尚未建立。一方面,环保长效投入机制有待完善。按照东江流域生态保护和治理实施方案,东江源区将实施系列环保工程项目,假如没有后续资金保障,已建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水和垃圾处理等项目日常运行管护将难以为继。另一方面,经济发展受到制约。城市工业化、城镇化会导致污染物增加,出于水质保护的需要,东江源区在工业企业关停并转、优化结构上付出了巨大的成本和代价,牺牲了很多发展机会,群众脱贫致富的愿望极其强烈,流域上游区发展经济与保护流域生态环境的矛盾十分突出。
(二)改进建议
1.建立跨省协调机制,加快完善制度。在没有环保部、财政部的推动下,跨省流域补偿制度建设非常缓慢,两省对补偿实施细则存在较大分歧,在考核达标率和资金补偿方式等关键问题上互不让步,很难达成共识。为此,建议国家有关部门协调搭建江西和广东两省之间的磋商平台,成立相关机构进行跨省的定期工作协调与经验交流,进一步压实流域补偿的出资责任和环境保护责任。可由环保部、财政部、国家发改委等代表以及江西省、广东省和相关地市等代表成立生态补偿委员会,加大协调力度,召开联席会议研究确定补偿实施方案,并定期召开会议研究解决流域补偿工作中的重大问题。
2.完善资金筹措机制,提高补偿标准。一是建立常态化生态补偿机制。保持东江流域水质长期稳定,需要对上游水环境进行长期有效治理。2018年,第一轮东江流域生态补偿试点将到期,要在落实推进《实施方案》确定项目,实现《东江流域上下游横向生态补偿协议》确定目标基础上,按照政府引导、市场化、多元化原则,积极谋划建立新的常态化生态补偿机制,积极争取中央财政随着经济发展逐步提高补偿标准。二是探索建立水权交易方式。建议在流域上下游之间建立水权转让机制,对于东江源区提供Ⅱ类及以上优质引用水源,下游按照一定价格支付水资源费用。下游地区可通过提高水价、在提高水价的增量中抽取一定比例或提取下游水库部分发电收益等方式来筹集资金。三是探索多种补偿方式。鼓励流域下游与上游通过对口协作、产业转移等方式建立横向补偿关系。珠三角为改革开放的前沿地区,有制订政策的优先权和优惠政策,东江源区应积极争取与下游地区的沟通协调,争取在投资项目、产业发展、技术合作等方面获得支持。
3.创新生态投入机制,探索生态建设新模式。完善生活污水及垃圾处理收费、水价政策,研究扩大污水、垃圾处理费征收范围;开辟社会资金进入环保基础设施建设新模式,将流域内排水管网建设纳入发展规划,与道路、供水、供电等市政基础设施同步建设,计入开发成本;鼓励采用PPP模式,积极推行环境污染第三方治理、环境污染保证金制度,鼓励委托“第三方”建设、运营、维护等模式,集约推进畜禽养殖废弃物收集及处理、垃圾与污水处理等环保设施的市场化运作。
4.推进产业转型升级,研究建设东江生态经济带。立足走生态优先、绿色发展之路,招商引资中突出绿色主题,重点引进农林产品精深加工、生态旅游等绿色产业,着力改造提升传统产业,培育新的经济增长点。同时,立足东江源区产业特色和资源禀赋,加快研究推进东江生态经济带建设,积极探索形成可复制可推广的生态文明建设模式。
 
 主要参考文献:
[1] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M]. 北京:科学出版社,2007.
[2] 蒋毓琪,陈珂.流域生态补偿研究综述[J].生态经济,2016(4):175~180.
[3] 生态文明体制改革总体方案[OL]. 2015-09-21. http://www.gov.cn/guowu
yuan/2015-09/21/content_2936327.htm.
[4] 国务院办公厅.关于健全生态保护补偿机制的意见[OL]. 2016-05-13. htt
p://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm.


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