地方政府投资与地方政府债务问题的思考
发布时间:2018-05-08 被阅览数: 次

于都财政局 易莹

 

在快速发展的城市化、工业化进程中,地方基础设施滞后于社会需求是当前政府面对的主要难题之一要解决这一题,必须投入资金加基础设施建设。但在地方财力有限的情况下,地方政府只能通过融资的方式获得资金,这就形成了地方政府债务。地方政府债务的急速膨胀,加大政府财政的风险,且极易传导至金融领域,引发金融风险。因此,中央下发了多个文件规范地方政府债务管理如何合理的配置地方政府债务支持地方经济社会发展就成为我们研究和思考的问题。

一、当前地方政府债务管理存在的问题

1.政府部门直接举债《预算法》规定,“地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措,除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。针对在土地储备领域存在的模糊认识,《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4 号)进一步明确,“自 2016 年 1 月 1 日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。但有些地方存在违法违规举债,举债主体和方式不合规的情况

2.假借其他主体举债《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43 号)(下称“国发 43 号文”)要求,“明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。《关于印发<财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法>的通知》(财预〔2016〕175 号)明确规定,“融资平台公司举借债务应当由企业决策机构决定,政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债”。少数地方存在通过会议纪要形式,同意国有公司以银行贷款、信托产品或私募债等方式融资,用于相关政府项目,或者利用学校、医院等事业单位融资,然后将资金挪借给政府使用的违规行为。

3.财政偿还企业债务根据《预算法》和相关规定,以 2014 年底为界,除经甄别确认的存量地方政府债务,以及后续年度全国人大批准额度内的新增地方政府债券、地方政府负有偿还责任的外债转贷款可以分类纳入预算管理外,不得新增其他地方政府债务,更不得将企业债务列入财政预算支出。部分地方将企业债务以财政资金作为还款来源。

4.滥用投融资模式举债有的通过明股实债方式举债主要包括在政府和社会资本合作(PPP)、专项建设基金、政府投资基金等新型投融资模式中,政府及其所属部门或其控制的企业与投资主体约定到期回购股权、保证固定收益等;有的混淆运作模式隐性举债“委托代建”和“政府购买服务”两种模式混淆运用违规举债;有的利用违规运作模式举债新《预算法》出台后,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等以委托单位建设并承担逐年回购责任方式(BT 模式)属于举借政府债务行为,但部分地方政府仍在违规使用。

5.违法违规提供担保《预算法》规定“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。《担保法》规定“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外;学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”。部分地方存在出具融资承诺函和担保现象。

6.利用政府购买服务名义举债财预〔2017〕87号文规定:“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。”“严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”

二、合理举债的几点建议

财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号出台后,地方政府对政府债务管理存在问题进行了整改,地方政府债务风险得到了控制。我们可通过进一步研究财政政策,争取中央、省级资金支持;进一步开发包装项目、创新合作模式,激发社会领域投资活力;进一步利用金融工具,用好财政杠杆的乘数效应等方式,解决地方市政建设、公共服务、重大交通项目等公共领域的投资缺口问题。从具体的融资方式来讲,建议:

1.吃透政府债券分配政策。一是积极争取地方政府债券额度,新《预算法》实施之后,政府举债只有通过发行政府债券一的途径,《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》(财预〔2017〕35号)明确了新增债务限额分配办法即:某地区新增限额=[该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2]×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整,其中重大项目支出主要根据各地区落实党中央、国务院确定的“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家重大战略以及打赢脱贫攻坚战、推进农业供给侧结构性改革、棚户区改造等重点方向的融资需求测算。因此,在争取地方政府债券的过程中,一方面可加大政府债务置换债券的争取力度,另一方面可在申报项目上下功夫,特别是争取财政部已明确发文的专项债券,例如土地储备专项债券、收费公路专项债券等。二是用好PPP项目专项债券,2017年4月25日,国家发改委印发《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引的通知》(发改办财金〔2017〕730号),指出现阶段支持重点为能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。

2.规范融资平台发展。财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号出台,六部委联动惩戒地方政府不规范的举债行为,地方融资平台公司短期融资行为有可能出现较大调整,融资成本提高的压力会剧增,转型发展势在必行,一是要加快剥离地方融资平台政府融资职能,规范融资行为,二是要推动地方融资平台向市场化运营的国有企业转型,优化公司法人治理结构,聘请专业的人才和团队创新平台的运营和融资方式。三是要抓住发展PPP投资业务的机遇,实现政府融资平台的角色转型和能力转换。

3.发挥产业基金作用。一是出台产业引导基金的实施细则,明确引导方向、基金规模和运作规则。二是要出台相关的配套政策,对于社会资本来讲,基金引导仅是第一步,要围绕引导方向,制定出台系列的税收、土地等方面的优惠政策,吸引社会资本投资。三是要提供优质的政务服务和投资环境,在当前的市场条件下,社会资本的流动性极高,选择性也更为灵活,良好的投资环境和高效的政务服务是吸引社会资本的重要因素。

4.做活政府和社会资本合作(PPP)文章。PPP是当前中央鼓励的除发债之外的主要融资渠道。一是密切跟进国家最新的PPP政策,加速形成一套专业化、市场化、规范化的PPP项目运作机制,推进PPP项目的落地建设。二是严格履行审批、核准、备案手续和实施方案审查审批程序,并签订规范有效的PPP项目合同,力争挤进中央、省级项目库。三是地方领导加强调度,部门之间加大配合,形成合力助推PPP项目发展。

5.用好政策性贷款。2017年交通部联合国家旅游局等六部委印发了《关于促进运输与旅游融合发展的若干意见》(交规划发〔2017〕24号),明确国开行在“十三五”时期,提供不低于2000亿元的优惠贷款,贷款利率不高于央行同期基准利率,期限原则上不超过30年、宽限期3—5年,对相关示范工程给予政策倾斜和重点支持。相关职能部门可关注最新政策,利用好政策性贷款期长、利息较低的优势,降低社会资本的融资成本。

6.用好保险资金。2017年5月4日,中国保监会印发了《关于保险资金投资政府和社会资本合作项目有关事项的通知》(保监发〔2017〕41号),允许保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,发起设立基础设施投资计划,面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金,向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资,投资符合规定的PPP项目。

国家在坚决“堵后门”的同时,也积极地在“开前门”,地方在抓好严格控债降债的同时,应更善于用市场化的手段来发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,提升财政资金的使用效益和融资水平。


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